从经济学视角看环保法修正

    日前，十二届全国人大常委会第三次会议审议了环保法修正草案二审稿。就目前披露的情况来看，该修正草案中有关“公益诉讼”的条款引发了较大的舆论反 弹。事实上，除了在当下引起争议的这个条款外，更加值得我们注意的是，借鉴国际上发达国家环境保护法规的立法及修法实践，本次环保法修正草案中相当一部分 条款还极有可能在未来产生波澜，尤其是在法案逐步确认并保障某社会组织独家享有提起环境公益诉讼权的条件下，草案中任何含义不清或者容易引发争议的条款都 将可能成为环境公益诉讼（包括环境公益行政诉讼）的由头。

    从法经济学的角度来看，如果是因为法案某个条款自身存在歧义而引发众多诉讼的话，那么这样的条款既无法有效引导环保实践，同时又容易成为攻击的对象，从而是不够完备甚至无效的。无效的法律条文必然造成社会（法律）资源的大量浪费，有损社会整体福利。

    就此而言，尽管环保法属于一部较高层面的基本法，必须在某些领域为后续法律实践存留一定的延伸空间，但基于审慎的原则，我们仍有必要尽最大可能限制各方的自由裁量权，也就是在“修法”的同时，开展相关“释法”的工作，以缩小环保法修正生效后的模糊地带。

    本次环保法修正草案所涉及的主体有三类，一是环保污染主体（比如企业），二是环保主管部门（包括相关的其他部门），三是各级人民政府。譬如，环 境保护责任制度、环境影响评价制度等制度规范的对象便是污染主体，而环境管理、监督检查等制度规范的对象则属于后两者中的政府部门。从现有的信息看，环保 法将明显强化对这三类主体各自具体责任的约束，这一点值得理解。但其中部分条款规定背后的自由裁量权似乎过大，容易引起后续的争议。

    譬如修正草案中针对污染主体的第十四条改动，其中规定：“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度，包括企业负责人的环保责任制度和向职工代表大会报告环保工作并接受监督的机制。”

    这里面的所谓“单位”便容易引起歧义。作为污染主体，什么是“单位”的范围，按照后续“企业负责人”的表述，“单位”似乎仅包含“企业”主体， 但在同一小节第二部分中规定“检测设备安装使用”的内容中，又将排放污染物的主体表述为“企业事业单位”。这里面的表述差异是否意味着除了“企业”之外的 其他污染主体不必建立环境保护责任制度，但又必须“安装使用检测设备”呢？

    事实上，除了“企业”之外，我国的确还有很大比例的特种污染物是来自医院、学校等传统“事业”单位，从环境污染防治的角度出发，这些单位无疑也有必要建立健全环境保护责任制度。

    又譬如这一各界质疑较大的条款：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”

    除了引发巨大争议的“垄断”嫌疑之外，该条款的另一不当之处在于，环保法修正草案仅赋予中华环保联合会对“环保不作为”所造成的损害公共利益的 行为提起诉讼的权利，但却没有相应地赋予其他社会组织对“过度环保”带来的潜在公共利益损失提起诉讼的权利，也就是保护社会经济发展抵御过激环保行为的权 利。实际上，不论是环保公益，还是社会经济发展权利，都应得到法律的正当保护。尽管当下企事业单位处于强势地位而无需担忧“被侵权”，但从长期来看，从公 益的角度保护他们的权利也将势所必然。

    再譬如，在修正草案第十一条新增的一个条款“国家对重点污染物实行排放总量控制制度”，其中规定：“国务院发展改革部门会同有关部门，提出国家重点污染物总量控制约束性指标分配意见。”

    在这一条中，存在两个可供主管部门自由裁量的概念，一是“总量控制”，二是“重点污染物”。自由裁量权对于主管部门自然是好事，但对于修法而言 却极为不利，因为，按照该条款，再结合上述“环境公益诉讼”的规定，便意味着假如具有提起环境公益诉讼资格的组织认为某个“总量控制”的具体水平有损地方 生态环境质量，抑或国家有关部门对“重点污染物”的界定忽视了其他污染物，从而造成特定地区的生态环境质量下降，那么，它便有权因此而提起相应的诉讼。尽 管提出这种诉讼的概率极低，但不能完全排除其可能性。事实上，围绕概念界定展开的诉讼在国际上已有先例。

    比如，2007年美国马萨诸塞州便发生了一个在环保史上极为有名的“温室气体诉讼案”。其时，马萨诸塞州政府连同美国十多个州的政府及环保公益 组织起诉美国联邦环保署，认为环保署在温室气体控制上不作为。诉辩双方的重要争论便在于“温室气体究竟是否属于美国《清洁空气法案》所规定的空气污染 物”。

    需注意，尽管《清洁空气法案》已经将环境保护的范围扩大到“在物理、化学及生物等方面产生不利影响”的一般大气排放物，但仍然由于其概念界定不 清而引发了双方的争议。最终，历经3年多的诉讼，美国联邦最高法院9名大法官以5比4的微弱多数支持了麻州的诉讼请求，判令联邦环保署必须就“温室气体是 否属于空气污染物”一事进行研究并答复。

    上述分析及案例都说明，类似于什么是“单位”，什么是“重点污染物”，怎么样又才算是合理的“总量控制”水平等等问题，都应在环保法修正时予以 清楚解释。否则，引发诉讼将不可避免，并极大浪费社会（法律）资源。就此意义而言，环保法的“释法”与“修法”同样重要，不可偏废。

    （作者系复旦大学经济学院讲师、环境经济研究中心副主任）